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学习贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路系列文章 |推进湖长制落地见效 维护湖泊健康生命
公告类型:太阳成集团tyc234cc发布时间:2024-04-02 11:02:52

引 言

 引言

江河湖泊是地球的血脉。党中央、国务院高度重视国家水安全和河湖管理保护工作。党的十八大以来,习近平总书记多次对河湖保护治理作出重要指示。2014年3月,习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上讲话指出:河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危;坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的思路。2016年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》,在全国全面推行河长制。2017年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》,明确要求在2018年底前全面建立湖长制。

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湖泊保护治理的主要特点

湖泊是江河水系的重要组成部分,在洪水调蓄、供水保障、文化景观、生物多样性保护等方面具有不可替代的作用。根据第一次全国水利普查成果,我国常年水面面积1km2及以上天然湖泊2865个,其中跨省界湖泊43个,湖泊水面总面积7.80万km2。天然湖泊中,淡水湖1594个,主要分布在西藏、黑龙江、湖北、湖南等省(自治区);咸水湖945个、盐湖166个,主要集中在西藏、内蒙古、青海、吉林等省(自治区)。

与河流相比,湖泊在其空间要素构成、水文循环等自然属性以及资源开发利用与保护等方面,有其自身特点。

(一) 湖泊与入湖河流具有天然水力联系,保护治理需要统筹考虑

湖泊是河流径流流入低洼地(湖盆)聚集形成,根据径流流向可分为内陆湖、外流湖。内陆湖是河流的尾闾,一般有多条河流入汇,但没有出湖河流,形成独立的集水区域,如青海湖周边有近30条大小河流入汇,纳木错、色林湖、博斯腾湖、乌伦古湖等也属于内陆湖。外流湖与河流相通,既有入湖河流,也有出湖河流,如洞庭湖北连长江,南接湘、资、沅、澧4条河流;鄱阳湖上承赣、抚、信、饶、修5条河流,下通长江,河湖关系非常复杂。湖泊的水质、水量(水位)、水环境、水生态不但受气候变化、人类活动影响,更受到连通湖泊的河流影响。湖泊治理保护,既要考虑湖区,更要考虑出入湖泊的河流,需要进行系统谋划。

(二)湖泊水体流动相对缓慢,营养物质及污染物易富集,遭受污染后治理修复难度大

湖泊水域较为封闭,水体交换更新周期长,自我净化和修复能力弱,营养物质及污染物易富集、难清除。鄱阳湖在大型湖泊中水体交换是最快的,汛期水体更新一次需要2个月左右的时间,部分湖湾区域水体交换在300天以上;云南抚仙湖是典型的高原深水湖泊,换水周期长达160年。湖泊一旦遭受污染极难修复,日本的琵琶湖水污染治理长达30年,才将水质恢复到Ⅲ类;我国的太湖、滇池实施生态修复治理多年,湖泊水质改善缓慢。

(三)湖泊在维护区域生态平衡、调节小气候、保持生物多样性等方面具有显著作用

很多湖泊对周边区域环境有一定的改善作用,是多种珍稀动植物的栖息地,具有难以替代的重要生态功能。洞庭湖每年有近300多种候鸟越冬,被誉为“候鸟天堂”;抚仙湖等云南高原湖泊,除给当地提供水资源保障外,还是当地多种珍稀动植物的栖息地;青海湖湖区植物超过500多种,斑头雁、大天鹅等鸟类接近200种,雪豹、普氏原羚等野生动物数十种,是高原生态物种库。但是,这些湖泊尤其是高原湖泊生态比较脆弱,一旦遭到破坏,生态将会急剧恶化,对保护生物多样性造成严重影响。

(四)湖泊具有种植养殖、景观旅游等开发价值,管理保护不当极易导致无序开发

湖泊湖区平坦开阔,水流运动缓慢,具有较好的种植、养殖以及旅游开发价值。上世纪七十年代以来,一些地方围湖造田、围网养殖,湖区及入湖河流周边生产加工企业快速发展,在获取一定的经济收益的同时,也导致湖泊面积萎缩、水体质量恶化等生态环境问题,湖体自我调节和净化能力明显下降,湖区水体严重富营养化,一些珍惜生物栖息地遭到破坏,生态功能衰退。跨行政区域的湖泊,由于管理保护责任界定难,行政边界断面监测难度大,更容易出现“公地悲剧”。 

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湖泊实施湖长制的任务要求

湖泊的自然禀赋、水域形态、生态功能、资源开发保护等方面有显著特点。根据《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》,在湖长设立、湖长职责界定、湖泊管理保护目标措施等方面,提出了明确要求。

(一)建立网格化的湖长组织体系

针对湖泊特点,在设立湖长时更加强调综合协调职责,构建党政同责的责任体系,按照湖泊地位和作用分层次设立湖长。各省(自治区、直辖市)行政区域内主要湖泊,跨省级行政区域且在本辖区地位和作用重要的湖泊,由省级负责同志担任湖长。跨地级行政区域的湖泊,原则上由省级负责同志担任湖长;跨县级行政区域的湖泊,原则上由市地级负责同志担任湖长。同时,湖泊所在市、县、乡要按照行政区域分级分区设立湖长,实行网格化管理。

(二)清晰界定各级湖长的职责

跨行政区的湖泊,湖内水体交换频繁,相关责任不易确定,在开展湖泊综合整治及执法时,易出现“死角”。因此,中央文件明确:湖泊最高层级的湖长是第一责任人,对湖泊的管理保护负总责。其他各级湖长负责辖区内湖泊治理保护工作,落实湖泊治理保护的各项措施,组织开展湖泊执法,依法组织整治围垦湖泊、侵占水域、超标排污、违法养殖、非法采砂等突出问题,组织开展湖泊日常巡查与保洁,切实改善和维护湖泊良好生态环境。

(三)细化湖泊治理保护的目标任务

针对湖泊特点及存在的突出问题,中央文件坚持目标导向、问题导向,明确实施湖长制的各项任务。实行最严格的湖泊水域空间管控,逐步恢复湖泊的生态空间。针对一些地方的围湖造田、围湖造地以及占用湖泊水域空间等屡禁不止的问题,中央文件明确:严禁以任何形式围垦湖泊、违法占用湖泊水域。在湖泊治理保护方面,要求各地区各有关部门依法划定湖泊管理范围,严格控制开发利用行为,将湖泊及其生态缓冲带划为优先保护区,依法落实相关管控措施。针对湖泊污染和富营养化问题,要求严格按照限制排污总量控制入湖污染物总量、设置并监管入湖排污口。同时,加强对湖区周边及入湖河流工矿企业污染、城镇生活污染、畜禽养殖污染、农业面源污染、内源污染等综合防治。

(四)建立湖泊管理保护协同联动机制

湖泊的问题在水里,根子在岸上。湖泊管理保护涉及多个部门,在各级湖长牵头协调下,制定形成整体方案,按照各部门分工落实措施,形成工作合力。要强化规划指导和约束,一些湖泊特别是大型湖泊,江湖关系复杂,湖泊治理保护要与流域规划相协调,统筹好整体与片区、河流与湖泊保护关系;综合考虑水利、环保、国土、农(渔)业、林业等部门治理任务,系统推进湖泊保护和水生态环境改善。科学编制“一湖一策”,做好湖泊与入湖河流治理目标及措施的衔接,体现对入湖河流在水资源开发利用及污染物控制等方面的要求,在治理措施及时间进度等安排上统筹推进、有序实施。

(五)严格监督考核

按照湖长制文件要求,各地区要建立健全考核问责机制,县级及以上湖长负责组织对相应湖泊下一级湖长进行考核,考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实行湖泊生态环境损害责任终身追究制,对造成湖泊面积萎缩、水体恶化、生态功能退化等生态环境损害的,严格按照有关规定追究相关单位和人员责任。

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推进湖长制落地见效的措施建议

按照《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》要求,各地积极推进,于2018年底全面建立湖长制,在1.4万个湖泊设立省、市、县、乡四级湖长2.4万名。各地根据湖泊管理实际,将湖长组织体系延伸到村一级,设立3.3万名村级湖长(含巡护湖员)。各级河湖长履职尽责,积极推进湖泊及入湖河流治理,侵占湖泊水域空间、水质污染及富营养化等问题得到有效解决,湖泊面貌显著改观。但受历史原因和湖泊自身特点影响,湖泊生态修复难度大,根据监测数据,2022年监测的210个重点湖(库)中,水质优良(Ⅰ—Ⅲ类)湖库个数占比73.8%,低于同期河流水质优良断面90.2%的比例。为推进湖长制落地见效,维护湖泊健康生命,提出以下对策建议。

(一)充分发挥各级湖长作用,形成湖泊治理合力

按照湖长制制度设计,“湖泊最高层级的湖长是第一责任人,对湖泊的管理保护负总责”。最高层级湖长应履职尽责,组织湖泊所在行政区做好湖泊保护治理各项工作,对于突出问题,编制“一湖一策”,细化各部门各区域的治理措施,逐级压实责任传导机制,确保能落地见效。对于大型湖泊或者重要敏感湖泊,应组织编制湖泊治理保护综合规划,做好顶层谋划和分期实施安排,开展系统治理,实现标本兼治。加大宣传引导,鼓励公众参与湖泊治理保护,形成社会共治氛围。对跨省级行政区的湖泊,强化流域管理机构的综合协调和流域统筹作用,加强对湖泊治理保护工作的监督检查和监测评估。

(二)统筹湖泊与入湖河流关系,进行系统治理

按照全面推行河长制湖长制要求,各级河长湖长要做好统筹衔接,在湖泊治理保护时将湖泊与入湖河流统筹考虑,统一谋划、统一部署、统一推进、统一实施、统一督察、统一考核,确保湖长制与河长制工作同时推进、同步见效。对湖泊水体更新周期长、生态敏感脆弱的湖泊,采取最严厉的保护措施,严格控制入湖河流的污染物总量。对于高原湖泊或者内流河的尾闾湖泊,以流域为单元,按照山水林田湖草沙系统治理思路,综合施治,复苏湖泊生态环境,维护湖区良好生态功能。

(三)落实湖长制各项任务,务求取得实效

全面推行河湖长制以来,各地采取综合措施,治理湖泊长期积累的“顽疾”,取得显著效果。如太湖,通过引江增加水体流动性、底泥清淤、清藻除草等治理措施,水质显著改善。截至2022年底,通过望虞河“引江济太”调引长江水入太湖154.13亿m3,调水出湖123.42亿m3,太湖平均换水周期从308天缩短至140天。同时,湖区实施清淤和蓝藻打捞工程,2007年—2022年无锡累计打捞蓝藻2055万t、完成生态清淤3062万m3。《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》明确湖长制的6项任务包括:严格湖泊水域空间管控、强化湖泊岸线管理保护、加强湖泊水资源保护和水污染防治、加大湖泊水环境综合整治力度、开展湖泊生态治理与修复和健全湖泊执法监管机制。这些任务在实际执行中参差不齐,当前侵占湖泊水域空间、湖泊生态流量保障不足、入湖河流污染物超标等问题依然突出,已经遭到破坏的湖泊生态修复任务依然艰巨,需要各级湖长特别是湖泊最高层级的湖长发挥抓总抓落实的作用,确保湖长制各项任务落地见效。

(四)进一步完善湖泊治理保护制度,建立长效机制

2011年,《太湖流域管理条例》颁布实施,为太湖治理提供了良好的法治保障。云南省针对九个高原湖泊的实际情况,实行“一湖一条例”,2023年启动《云南省九大高原湖泊入湖河道保护条例(草案)》编制工作,切实依法加强高原湖泊治理保护。湖泊涉及管理部门较多,一些有养殖、旅游等功能和湿地功能突出的湖泊,水利、农(渔)业、旅游、林业等部门依据相关规定进行管理。在实施湖长制的同时,应建立完善湖泊保护相关制度,积极推进湖泊保护治理立法工作,形成常态化、长效化管理机制。依法依规既要严格保护湖泊良好生态环境,维护湖泊健康生命,也要发挥湖泊的资源、景观、文化功能,把绿水青山转化为金山银山,让湖泊更好的造福人民。

来源:《水利发展研究》2024.03

作者:刘小勇(水利部发展研究中心)