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学习贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路系列文章 |有效市场与有为政府有机结合 推动新时代水利高质量发展
公告类型:太阳成集团tyc234cc发布时间:2024-03-26 16:18:49

前 言

前言

党的十八届三中全会提出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。十多年来,水利改革不断深化,在全面履行水治理政府职能的同时,积极探索水价、水权等市场配置资源方式,取得了积极进展,但“一手硬、一手软”的问题仍然一定程度存在。水利改革进入深水区,能不能取得实质性突破,关键是处理好政府和市场的关系,实现有效市场与有为政府的有机结合。

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深化水治理中政府与市场关系的认识

习近平总书记多次对政府与市场的关系作出重要论述,运用系统观念、辩证思维,深刻阐释了两者间相辅相成、相互促进、互为补充的关系,为在水治理中推进“两手发力”指明了方向,提供了根本遵循。

(一)要厘清政府与市场的边界

习近平总书记指出,保障水资源安全,无论是系统修复生态、扩大生态空间,还是节约用水、治理水污染等,都要充分发挥市场和政府的作用,分清政府该干什么,哪些事情可以依靠市场机制。水利工程是保障水安全最主要的手段,通常具有多种功能,既提供水资源、水电等物质产品,又提供防洪、生态、文化等服务产品。按照公共产品理论,水利工程提供的产品按消费特性可以划分为私人产品、公共产品及介于二者之间的准公共产品,适用于不同的产品供给方式。同样,根据水利项目的功能和作用,可以把水利项目划分为公益性项目、经营性项目、准公益性项目三类,适用于不同的投融资模式。因此,要处理好水治理中政府与市场的关系,首先要明确水利产品、水利项目的公共产品属性,分类确定产品的提供方式和项目的投融资模式。

(二)要系统考虑税收和价格手段

习近平总书记指出:“要系统考虑税收和价格手段,区分生产者和消费者、饮用水和污水、地表水和地下水、城市和乡村用水、工业和农业用水等,研究提出实施水资源税、原水水费、自来水费、污水处理费的一揽子方案,从实际出发,分层负责,分步实施。”价格机制是市场机制中的基本机制。商品的价格是由价值决定的,价格围绕价值上下波动,受供求关系影响,并制约供求关系。在一定时期内,政府为避免市场失灵,需要对水价进行管控。但水价长期严重背离水资源价值,将影响水资源合理配置,造成水资源浪费,阻碍相关产业发展。因此,要处理好水治理中政府与市场的关系,必须深化水价改革,逐步推行“准许成本+合理收益”的水利工程水价定价模式,完善水网工程定价机制,合理确定不同水源的比价关系和各环节的水资源价格,形成反映水资源稀缺状况和供需关系的水价形成机制。

(三)要加快建立健全水利相关产权制度

习近平总书记指出:“湖泊湿地被滥占的一个重要原因是产权不到位、管理者不到位……产权不清、权责不明,保护就会落空,水权和排污权交易等节水控污的具体措施就难以广泛施行。”产权制度是市场经济的基石。从产权制度来看,与水利相关的主要有水权和水利工程产权。水权是指水资源的所有权以及从所有权中分设出的用益物权。水利工程产权是指对大坝、水库、输(引、提)水设施等水利工程拥有占有、使用、收益、处分的权利。在水利工程的运营中要监控水权的行使,水权的行使一般来讲又需要借助水利工程才能实现,两者之间密不可分。在市场经济条件下,只有厘清市场主体财产权利的边界,用制度来保障主体权益,才能减少经济活动的不确定性,建立市场的稳定预期。因此,要处理好水治理中政府与市场的关系,必须推进水利相关产权制度建设,为产权的市场化流转提供法律保障。

(四)要激发民间资本投资活力

习近平总书记强调:“要激发民间资本投资活力,鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程、重点产业链供应链项目建设,为构建新发展格局、推动高质量发展作出更大贡献。”从供给方式来说,政府不必直接提供公共产品和服务,可以交由社会组织或企业来承担。从投融资模式来说,公益性水利项目主要依靠政府投资,准公益性水利项目应在政府主导下充分利用市场机制,经营性水利项目主要依靠市场融资,民间资本在水利领域具有广阔的投资空间。从投资效率来说,理论和实践都表明,政府投资效率通常比民间投资低。因此,要处理好水治理中政府与市场的关系,必须因类施策,创新水利产品的供给方式、水利项目的投融资模式,鼓励和引导民间资本参与水利工程建设和运营。

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水利改革进入深水区,推进要素市场化配置是关键

2020年,中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,对推进要素市场化配置改革进行总体部署。对水利而言,资源、项目、资本是最为重要的生产要素。水利诸多问题的症结在于要素配置效率不高,要彻底解决这些问题,推进资源、项目、投资三大要素市场化配置是关键。

(一)水资源宏观配置格局已经形成,亟需进一步发挥市场在微观层面的配置作用

在宏观层面,我国水资源配置格局已实现全局性优化,全国水利工程供水能力从2012年的7000亿立方米提高至2022年的8998.4亿立方米;随着一批重大引调水工程的实施,区域水资源配置体系的完善,以及水源调蓄工程的建设,我国水资源调配能力将进一步增强。在微观层面,一方面通过水源工程、供水工程建设,加大非常规水源利用,满足当地用水需求;另一方面通过确定水资源刚性约束指标,加大取用水监管力度,抑制不合理的用水需求。然而,这种方式有很强的计划色彩,存在滞后性。近些年来我国持续推进水价、水权改革,但进展较为缓慢,水利工程供水价格不足成本的一半,价格信号严重失真;全国水权交易量不到供水总量的千分之一,交易极不活跃,市场在水资源配置中发挥的作用极为有限。适应水资源配置形势的变化,必须深入推进水资源要素配置市场化改革,发挥市场配置资源的灵活性和及时性优势,实现微观层面水资源配置的帕累托最优。

(二)水利公共产品均等化水平显著提高,亟需进一步提高供给的质量和效率

十多年来,我国水旱灾害防御能力实现整体性跃升,基本具备防御新中国成立以来实际发生的最大洪水能力,中等干旱年份可以基本保障城乡供水;农村供水保障水平不断提升,2022年农村自来水普及率达到87%,农村饮水安全问题得到历史性解决;农田水利建设扎实推进,耕地灌溉面积占全国耕地总面积的55.1%,为保障粮食和重要农产品稳定安全供给发挥了重要作用;流域水生态保护治理深入推进,全国地级及以上城市集中式饮用水水源水质达标率为95.9%,水土保持率提高至72.26%,江河湖泊面貌得到根本性改善。目前,我国已进入新发展阶段,水利发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上,要求推动水利发展质量变革、效率变革、动力变革。长期以来,水利项目大多由政府主导,投资主要依赖政府投资,效率不高;重建轻管的观念在不少地方还没有根本扭转,有的水管单位机构臃肿,管理方式粗放,工程效益发挥不充分。市场机制可以有效激励项目建设运营主体提高产品供给质量和效率。适应水利发展矛盾的变化,必须着力推进水利产品供给方式和水利投融资机制变革,市场能解决的就交给市场,市场不能做或做得不够好的,就需要政府有为,积极创造市场能够有效发挥作用的基础和条件。

(三)水利投资强度保持较高水平,亟需进一步提高投资的效率和效益

1979年以来,我国水利建设投资规模整体呈上升趋势,尤其是2007年以来水利建设投入快速增加,2007~2023年全社会水利投资年均增长率达17.8%,干成了一批之前想干而没有干成的工程,建成了世界上规模最大、范围最广、受益人口最多的水利基础设施体系,水利投资为拉动经济增长、增加就业岗位、增进民生福祉起到了重要作用。同时也要看到,有的地方为了上项目而忽视项目本身的经济合理性,导致项目建成后利用率低下,运行维护还需要大量的财政补助,加重了地方政府的债务风险。此外,随着水资源开发利用水平的提高,好的项目越来越少,加之移民征地等成本增加,水利项目的边际效益呈现递减趋势。近些年来,中央有关部门为防范化解地方债务风险,出台了一系列政策措施,要求坚决守住不发生系统性风险的底线。适应金融监管新要求,必须把工程经济合理性放在更加突出的位置,把“确有需要、生态安全、可以持续”作为工程能不能上马的重要标准,鼓励和引导民间资本参与水利工程建设运营,在提高投资效率和效益的同时,最大程度降低投资的风险。


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推动有效市场和有为政府更好结合的思路和对策

为全面深化水利改革,着力破解制约水利高质量发展的体制机制障碍,应重点围绕推动有效市场和有为政府更好结合构建四大机制。

(一)建立动态双向的供需平衡机制

在供给侧,要考虑流域、区域水资源承载能力,合理确定水资源开发利用上限,保障基本生态用水;水资源超载地区、水生态环境脆弱地区要逐步暂停新增取水许可,新增用水需求主要通过加大非常规水源利用、水权交易等方式来解决;实施跨流域跨区域重大引调水工程,除了要遵循“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”的原则,还要考虑项目的经济性,优先通过加强管理、优化调度等非工程措施解决水资源短缺问题。在需求侧,要引导地方根据水资源禀赋确定经济社会发展的布局、结构和规模;完善用水定额体系,严格水资源论证和取水许可管理,强化计划用水;持续推进节水宣传教育常态化,让节水的观念深入人心,让节水成为全社会的自觉行动。

(二)建立分类分档的水价形成机制

水同时具有商品属性和公共产品属性。对于农业用水,受我国特殊的国情、粮食生产政策和农民承受能力等因素影响,有较强的公共产品属性,需要一定的财政补贴才能维持供水工程的运营,水价难以完全实行市场定价,应根据灌溉方式、作物种类等分类制定用水价格,提高水费征收率和农业用水效率,减轻财政负担。对于工商企业生产经营用水,有较强的商品属性,应尽快调整到补偿成本、合理盈利的水平,逐步形成市场决定价格的机制,充分发挥市场在资源配置中的作用,提高水资源配置效率和效益。对于城镇生活用水,要保障人人享有安全饮用水的基本权利,制定水价时不应以盈利为目的。要推行居民生活用水阶梯价格制度和非居民用水超定额累进加价制度,进一步发挥价格杠杆的调节作用,促进节水。

(三)建立公平有序的市场竞争机制

一是完善水利产权制度。加快用水权初始分配和明晰,并在《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规修订时予以明确;推进多种形式的用水权市场化交易,完善水权交易平台,强化监测计量和监管。加快水利工程产权确权划界工作,针对未竣工验收、国有土地划拨、投资管理手续不全、投资主体多元、新旧资产结合等不同情况,分类明确确权的原则和难点问题解决方式,全面开展各类水利工程及其所依附的土地使用权不动产登记工作,明晰各类水利工程权属和资产价值。二是完善公平竞争制度。针对民营企业遇到的不公平待遇问题,按照平等竞争原则,在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用等方面,给予民营企业和其他所有制企业同等的待遇。三是完善政府诚信履约机制。畅通政府部门在政府采购、招投标、政府与社会资本合作等环节违约失信行为的投诉渠道,加强违约失信行为的认定,健全失信惩戒和信用修复机制。

(四)建立公开透明的风险防控机制

一是建立水利项目信息公开机制。依法公开水利规划、政策文件,以及发布水利项目有关信息,包括基本情况、建设方案、投融资方案、财务指标、存在的风险、决策所处阶段及决策中相关部门的意见等内容,为潜在投资主体提供决策依据。二是建立水利投资风险监测预警机制。加强国家宏观政策、地方负债情况的监测,宏观上加强对水利投资的布局和强度的把控。加强水利投资信息平台建设,对各类水利项目在设计、建设和运行等阶段的关键指标进行监测和统计分析,为同类水利项目投资决策提供参考。加强水资源需求和水价承受能力的分析研究,防范投资项目出现市场预测较大幅度偏离实际需求的情况发生。三是建立投资风险分担机制。鼓励和引导民间资本参与水利工程建设运营,按照责权利对等的原则,合理划分政府与民间投资者的责权关系,明确建设模式和监管职责,保障民间投资者合法权益。

通过构建四大机制,可以充分发挥水价在水资源配置中的关键作用,缓解区域水资源供需紧张的矛盾;创新水利产品供给方式,提高水利工程运行管理水平;激发民间资本投资水利活力,稳步扩大水利投资规模和效益。与此同时,要更好发挥政府在水治理中作用,完善政府调节与监管,做到放活与管好有机结合,提升监管和服务能力,从而实现水治理中有效市场与有为政府的有机结合,激发释放水利动力活力,推动水利发展质量变革、效率变革、动力变革。

来源:《水利发展研究》2024.03

作者:陈茂山(水利部发展研究中心)庞靖鹏